Publications actuelles

Le processus démocratique, ou le cauchemar du bureaucrate

Faust, Jörg
La Colonne actuelle (2009)

Bonn: Institut allemand de développement / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) (La colonne actuelle du 8 juin 2009)

Bonn, 8 juin 2009. Lorsqu’il s’agit de fournir à leurs citoyens des biens et services publics, les démocraties sont supérieures aux régimes autoritaires, du moins à long terme. Pourtant, malgré ce dividende de la démocratie, pour certains, le processus démocratique semble encore parfois trop complexe, lourd, inefficace, bruyant: il suffit ici de penser au processus menant à des décisions importantes dans le contexte de la crise économique en cours. Les politiciens ont un moyen de changer de position d’un jour à l’autre, et ce qui était hier la ligne dure d’un parti, peut aujourd’hui être une tout autre affaire. Même dans les cas impliquant des projets de réforme à long terme sur lesquels les parties concernées sont parvenues à un consensus fondamental, les démocraties semblent souvent relativement peu fiables en matière de planification et de stratégies à long terme. Pour citer l’exemple de l’Allemagne, il existe depuis des décennies un consensus selon lequel le fédéralisme allemand a besoin d’être réformé. Cependant, le processus de transposition de cette vision fondamentale dans la pratique politique a été très progressif; en effet, il a usé une commission de réforme après l’autre et s’est accompagné de disputes apparemment interminables entre les acteurs impliqués. D’autres grandes tâches inachevées, comme la réforme des systèmes de santé et de retraite du pays, ont été moins caractérisées par une mise en œuvre rapide de plans et de stratégies à long terme que par un certain nombre de processus itératifs qui peuvent sembler à beaucoup plus ressembler à la cacophonie de groupes d’intérêt en mode relecture.
Alors pourquoi se fait-il que dans les démocraties représentatives, des processus politiques de ce type aboutissent finalement à de meilleurs résultats que dans les systèmes politiques en place dans les régimes autocratiques? Le premier point important est que la démocratie n’est pas simplement un spectacle de consensus orchestré dans lequel les acteurs impliqués parviennent à un accord, au-delà des lignes de parti, sur un ensemble de concepts politiques, qu’ils procèdent ensuite à la mise en œuvre globale et à plus long terme. La démocratie est plutôt une forme inclusive de gestion des conflits, qui prépare le terrain pour que les conflits de fond se déroulent par des moyens non violents et sur la base d’un ensemble de procédures démocratiques. C’est-à-dire que le consensus entre les acteurs concernés ne s’étend  » que  » aux éléments fondamentaux de la démocratie, aux élections justes et libres, à la liberté de la presse et au droit de réunion, au respect des droits de l’homme, etc. Une autre chose que nous trouvons inévitablement dans les démocraties est le consensus sur la nécessité de soumettre les différends à un pouvoir judiciaire indépendant pour règlement. Cependant, lorsqu’il s’agit de questions de fond concrètes, telles que la politique environnementale, sanitaire ou éducative, il est rarement raisonnable de s’attendre à ce qu’un consensus soit atteint, en particulier à plus long terme. Et il n’y a rien de mal à cela.
Car les fonctions de la concurrence démocratique ressemblent, à certains égards, au processus de la concurrence économique, avec des partis, en lice pour les votes, obligés de chercher leur orientation dans les préférences des groupes d’intérêts sociaux qui peuvent différer assez substantiellement. Pour tenir leur rang dans cette compétition, les parties doivent constamment chercher à adapter leurs activités aux préférences exprimées par, par exemple, des acteurs de la société civile ou des représentants d’intérêts sociaux. Cette « orientation client » oblige les partis à adapter constamment leurs positions politiques, tandis que la concurrence politique les incite à définir des profils de partis stricts et à rechercher de nouvelles solutions qui leur sont propres. Et tout comme dans le cas de la concurrence économique, « l’orientation client », l’innovation et l’imitation (les moyens privilégiés de diffusion de concepts politiques qui ont fait leurs preuves) représentent les principaux avantages de la démocratie. Le fait que ces processus soient pratiquement à l’abri d’une planification à long terme, de nature progressive, et constamment accompagnés d’un lobbying flagrant et de l’agitation du marché politique fait partie intégrante d’un processus qui est à la fois enraciné dans l’inclusivité et la concurrence. De manière analogue à la concurrence économique, une fois décrite par Friedrich Hayek comme un processus de découverte ouvert, la concurrence démocratique compense les connaissances et les capacités qui peuvent manquer aux individus lorsqu’il s’agit de développer et de mettre en œuvre des plans durables dans des sociétés complexes et très dynamiques.
Les dangers ne peuvent survenir que si l’on laisse s’ouvrir un fossé entre les citoyens et leurs représentants élus et les autorités exécutives, avec une bureaucratie ministérielle de plus en plus isolée et des groupes de lobbyistes qui viennent dominer la scène. De telles tendances à l’isolation sont, dans une certaine mesure, une réaction « naturelle » de la part de l’appareil gouvernemental. En effet, le processus démocratique pourrait bien s’avérer être le cauchemar du bureaucrate. Car il ou elle, en charge de la planification et de la mise en œuvre, est constamment confronté à la volatilité des processus politiques qui peuvent, à maintes reprises, faire dérailler les stratégies de planification et de mise en œuvre qui viennent d’être adoptées. C’est la raison pour laquelle les groupes d’intérêt puissants et les décideurs gouvernementaux ont des incitations majeures à fermer les yeux sur les préférences des citoyens. Lorsque les processus concernés ont une structure plus claire, cela peut signifier que la politique se fait derrière les portes closes de la bureaucratie ministérielle, même si cette approche est vouée, à plus long terme, à saper l’ouverture de la concurrence démocratique. Des exigences rigoureuses pour plus de transparence dans les processus de prise de décisions politiques peuvent s’avérer utiles pour faire face à des tendances d’exclusion de ce type. Mais plus de participation civique basée sur des procédures participatives, par ex. au niveau municipal, ou les efforts visant à renforcer les éléments de la démocratie directe peuvent également servir à contrecarrer toute érosion rampante du caractère inclusif du processus de concurrence démocratique.
La Série Démocratie est composée de trois Colonnes actuelles du Dr. Jörg Faust:

• La démocratie en crise, ou : À quel point la démocratie est-elle favorable au développement? 30 Mars 2009;

•  » Des « autocraties » attrayantes ? 4 Mai 2009;
• Le Processus démocratique, ou le Cauchemar du Bureaucrate, 8 juin 2009.