Le Premier Rapport sur le crédit public par Alexander Hamilton (1789)

Alexander Hamilton (1755-1804) s’est lancé dans l’action révolutionnaire peu après son arrivée à New York en provenance des Antilles en 1773. Il sert dans l’Armée continentale puis au Congrès de la Confédération. Jamais satisfait des articles de la Confédération, il fut l’un des premiers partisans de la réforme constitutionnelle. Fervent défenseur d’un gouvernement fort, voire aristocratique, centralisé, il participa à la Convention constitutionnelle, rédigea de nombreux essais fédéralistes qui promurent la nouvelle constitution et contribua à faire adopter la ratification à New York. Washington récompensa son ancien aide de camp intelligent et énergique en le nommant premier secrétaire du Trésor des États-Unis. Hamilton a saisi le défi et l’occasion de créer un programme financier et économique pour la jeune nation. La plupart de ses propositions n’étaient pas des innovations uniques aux États-Unis; il empruntait volontiers aux précédents européens et surtout anglais sur des méthodes de revenus telles que les tarifs et les taxes d’accise. Hamilton était cependant novateur dans la façon dont il avait élaboré sa politique et dans la façon dont il comptait la mettre en œuvre. Le secrétaire présenta au Congrès une série de rapports décrivant ce qu’on a appelé le programme Hamiltonien : le Premier Rapport sur le Crédit Public, janvier 1790; le Deuxième Rapport sur le Crédit Public et le Rapport sur une Banque Nationale en décembre 1790; le Rapport sur l’Établissement d’une Monnaie en janvier 1791; et le Rapport sur les Manufactures en décembre 1791. Après débat et quelques amendements, tous sauf le dernier ont été adoptés.

Le Secrétaire au Trésor, conformément à la résolution de la Chambre des Représentants, du vingt et unième jour de septembre dernier, s’est, pendant la suspension du Congrès, appliqué à l’examen d’un plan approprié pour le soutien du Crédit public, avec toute l’attention qui était due à l’autorité de la Chambre, et à l’ampleur de l’objet.

Dans l’accomplissement de ce devoir, il a ressenti, dans une large mesure, les angoisses qui découlent naturellement d’une juste estimation de la difficulté de la tâche, d’une méfiance fondée de ses propres qualifications pour l’exécuter avec succès, et d’une conviction profonde et solennelle du caractère capital de la vérité contenue dans la résolution en vertu de laquelle ses enquêtes ont été menées, « Qu’une provision adéquate pour le soutien du Crédit public est une question de haute importance pour l’honneur et la prospérité des États-Unis. »

De l’avis du Secrétaire, la sagesse de la Chambre, en approuvant explicitement la proposition qui a été énoncée, ne peut qu’être applaudie par tous, qui examineront sérieusement, et retraceront à travers leurs conséquences évidentes, ces vérités claires et indéniables.

Il faut s’attendre à ce que des exigences se produisent, dans les affaires des nations, dans lesquelles il y aura une nécessité d’emprunter.

Que les prêts en temps de danger public, en particulier de guerre étrangère, sont une ressource indispensable, même pour les plus riches d’entre eux.

Et que dans un pays qui, comme celui-ci, possède peu de richesse active, ou en d’autres termes, peu de capital monétaire, la nécessité de cette ressource doit, dans de telles situations d’urgence, être proportionnellement urgente.

Et comme d’une part, la nécessité d’emprunter dans des situations d’urgence particulières ne peut être mise en doute, d’autre part, il est tout aussi évident que pour pouvoir emprunter à de bonnes conditions, il est essentiel que le crédit d’une nation soit bien établi.

Car lorsque le crédit d’un pays est à quelque degré que ce soit discutable, il ne manque jamais d’accorder une prime extravagante, sous une forme ou une autre, sur tous les prêts qu’il a l’occasion de faire. Le mal ne s’arrête pas non plus ici; le même désavantage doit être maintenu sur tout ce qui doit être acheté aux conditions de paiement futur.

De cette nécessité constante d’emprunter et d’acheter cher, il est facile de concevoir à quel point les dépenses d’une nation, au cours du temps, seront augmentées par un état de solvabilité du crédit public.

Tenter d’énumérer la variété complexe des méfaits dans tout le système de l’économie sociale, qui procède d’une négligence des maximes qui soutiennent le crédit public et justifient la sollicitude manifestée par la Chambre sur ce point, serait une intrusion inappropriée dans leur temps et leur patience.

Sous une lumière si forte, ils apparaissent néanmoins au Secrétaire, que de leur respect dû au moment critique actuel, dépend matériellement, selon lui, de la prospérité individuelle et globale des citoyens des États-Unis; leur soulagement des embarras qu’ils éprouvent maintenant; leur caractère de peuple; la cause du bon gouvernement.

Si le maintien du crédit public, alors, est vraiment si important, la prochaine enquête qui se suggère est, par quels moyens cela doit-il être effectué? La réponse immédiate à laquelle la question est, de bonne foi, par une exécution ponctuelle des contrats. Les États, comme les individus, qui observent leurs engagements, sont respectés et dignes de confiance: tandis que l’inverse est le destin de ceux qui poursuivent une conduite opposée.

Si le respect de cette bonne foi, qui est la base du crédit public, est recommandé par les incitations les plus fortes de l’opportunisme politique, il est imposé par des considérations d’autorité encore plus grande. Il y a des arguments pour cela, qui reposent sur les principes immuables de l’obligation morale. Et dans la mesure où l’esprit est disposé à contempler, dans l’ordre de la Providence, un lien intime entre la vertu publique et le bonheur public, il répugnera à une violation de ces principes.

Cette réflexion tire une force supplémentaire de la nature de la dette des États-Unis. C’était le prix de la liberté. La foi de l’Amérique a été promise à plusieurs reprises pour elle, et avec des solennités, qui donnent une force particulière à l’obligation. Il y a en effet des raisons de regretter qu’il n’ait pas été conservé jusqu’à présent; que les nécessités de la guerre, conspirant avec inexpérience dans les sujets de la finance, aient produit des infractions directes; et que la période suivante ait été une scène continue de violation négative, ou de non-respect. Mais une diminution de ce regret provient de la réflexion, que les sept dernières années ont montré un effort sérieux et uniforme, de la part du gouvernement de l’union, pour récupérer le crédit national, en rendant justice aux créanciers de la nation; et que les embarras d’une constitution défectueuse, qui a vaincu cet effort louable, ont cessé.

Il ne peut que mériter une attention particulière, que parmi nous les amis les plus éclairés du bon gouvernement soient ceux dont les attentes sont les plus élevées.

Pour justifier et préserver leur confiance; pour promouvoir la respectabilité croissante du nom américain; pour répondre aux appels de la justice; pour redonner à la propriété foncière sa valeur due; pour fournir de nouvelles ressources à l’agriculture et au commerce; pour cimenter plus étroitement l’union des États; pour renforcer leur sécurité contre les attaques étrangères; pour rétablir l’ordre public sur la base d’une politique droite et libérale. Ce sont là les grandes et précieuses fins à assurer, par une provision appropriée et adéquate, à l’heure actuelle, pour le soutien du crédit public.

À cette disposition, nous sommes invités, non seulement par les considérations générales, qui ont été remarquées, mais par d’autres de nature plus particulière. Il procurera à chaque classe de la communauté des avantages importants et éliminera des inconvénients non moins importants.

L’avantage pour les créanciers publics de la valeur accrue de la partie de leurs biens qui constitue la dette publique, n’a pas besoin d’explication. Mais il y a une conséquence de cela, moins évidente, mais pas moins vraie, qui intéresse tous les autres citoyens. C’est un fait bien connu, que dans les pays où la dette nationale est correctement financée, et un objet de confiance établie, elle répond à la plupart des objectifs de l’argent. Les transferts d’actions ou de dette publique sont là équivalents à des paiements en espèces; ou en d’autres termes, les actions, dans les principales transactions commerciales, passent le courant en espèces. La même chose se produirait, selon toute probabilité, ici, dans les mêmes circonstances.

Les avantages de ceci sont divers et évidents.

D’abord. Le commerce est étendu par celui-ci; parce qu’il y a un capital plus important pour le poursuivre, et que le marchand peut en même temps se permettre de commercer pour de plus petits profits; car son stock, qui, au chômage, lui apporte un intérêt du gouvernement, lui sert également d’argent, lorsqu’il en a besoin dans ses opérations commerciales.

Deuxièmement. L’agriculture et les manufactures sont également promues par elle: Pour la même raison, qu’on peut commander plus de capital pour être employé dans les deux; et parce que le marchand, dont l’entreprise dans le commerce extérieur, leur donne de l’activité et de l’extension, a de plus grands moyens pour l’entreprise.

Troisièmement. L’intérêt de l’argent en sera réduit; car cela est toujours dans un rapport, à la quantité d’argent et à la rapidité de la circulation. Cette circonstance permettra au public et aux particuliers d’emprunter à des conditions plus faciles et moins coûteuses.

Et de la combinaison de ces effets, des aides supplémentaires seront fournies au travail, à l’industrie et aux arts de toutes sortes.

Il est convenu de toutes parts que la partie de la dette contractée à l’étranger et libellée en dette extérieure doit être prévue, selon les termes précis des contrats qui la concernent. Les discussions, qui peuvent donc avoir lieu, porteront essentiellement sur la partie domestique de celle-ci, ou sur celle qui a été contractée chez elle. Il est regrettable, qu’il n’y ait pas la même unanimité de sentiment sur cette partie, que sur l’autre.

Le Secrétaire a trop de déférence pour les opinions de toutes les parties de la communauté, pour ne pas en avoir observé une, qui a, plus d’une fois, fait son apparition dans les estampes publiques, et qui doit parfois être rencontrée dans la conversation. Il s’agit de la question de savoir s’il ne faut pas faire de discrimination par achat entre les détenteurs initiaux des titres publics et les détenteurs actuels. Ceux qui prônent une discrimination sont pour prendre une provision complète pour les titres des premiers, à leur valeur nominale; mais soutenez que ces derniers ne devraient pas recevoir plus que le coût pour eux, et l’intérêt: Et l’idée est parfois suggérée de faire la différence pour le possesseur primitif.

En faveur de ce régime, il est alledged, qu’il serait déraisonnable de payer vingt shillings dans la livre, à celui qui n’avait pas donné plus pour cela que trois ou quatre. Et il est ajouté, qu’il serait difficile d’aggraver le malheur du premier propriétaire, qui, probablement par nécessité, s’est séparé de sa propriété avec une si grande perte, en l’obligeant à contribuer au profit de la personne, qui avait spéculé sur ses souffrances.

Le Secrétaire, après la réflexion la plus mûre sur la force de cet argument, est amené à rejeter la doctrine qu’il contient, aussi injuste et impolitique, aussi hautement dommageable, même pour les détenteurs initiaux de titres publics; comme ruineuse pour le crédit public.

Il est incompatible avec la justice, car en premier lieu, il s’agit d’une rupture de contrat; en violation des droits d’un acheteur équitable.

La nature du contrat dans son origine, est, que le public versera la somme exprimée dans la garantie, au premier porteur, ou à son cessionnaire. L’intention, en rendant la garantie cessible, est que le propriétaire puisse utiliser ses biens, en les vendant pour autant qu’ils valent sur le marché, et que l’acheteur puisse être en sécurité dans l’achat.

L’impolitique d’une discrimination résulte de deux considérations: l’une, qu’elle procède d’un principe destructeur de la qualité de la dette publique, ou du stock de la nation, qui est essentielle à sa capacité à répondre aux fins de l’argent — c’est-à-dire la sécurité du transfert; l’autre, que, de ce fait, comme parce qu’elle inclut une violation de foi, elle rend les biens des fonds moins précieux; par conséquent, incite les prêteurs à exiger une prime plus élevée pour ce qu’ils prêtent, et produit tous les autres inconvénients d’un mauvais état du crédit public.

On percevra à première vue, que la qualité transférable du stock est essentielle à son fonctionnement en tant qu’argent, et que cela dépend de l’idée d’une garantie complète pour le cédant, et d’une persuasion ferme, qu’aucune distinction ne peut en aucun cas être faite entre lui et le propriétaire initial.

Mais il y a encore un point de vue dans lequel il apparaîtra peut-être encore plus exceptionnel, que dans l’un ou l’autre des premiers. Ce serait répugnant à une disposition expresse de la Constitution des États-Unis. Cette disposition stipule que  » toutes les dettes contractées et engagements contractés avant l’adoption de cette Constitution seront aussi valables contre les États-Unis en vertu de celle-ci, qu’en vertu de la confédération. » ce qui revient à une ratification constitutionnelle des contrats relatifs à la dette, dans l’état où ils existaient sous la confédération. Et en recourant à cette norme, il ne fait aucun doute que les droits des cessionnaires et des titulaires initiaux doivent être considérés comme égaux.

Le Secrétaire, concluant qu’une discrimination, entre les différentes catégories de créanciers des États—Unis, ne peut être faite à juste titre, procède à l’examen de la question de savoir si une différence devrait être autorisée entre eux et une autre description des créanciers publics – Ceux des États individuellement.

Le Secrétaire, après mûre réflexion sur ce point, est pleinement convaincu qu’une prise en charge des dettes des États particuliers par l’union, et une provision similaire pour celles-ci, comme pour celles de l’union, sera une mesure de politique saine et de justice substantielle.

Il contribuerait, de l’avis du Secrétaire, de manière éminente à une disposition ordonnée, stable et satisfaisante des finances nationales. Admettant, comme cela devrait être le cas, qu’une provision doit être faite d’une manière ou d’une autre, pour la totalité de la dette; il s’ensuivra qu’aucune augmentation des recettes ne sera nécessaire, que cette disposition soit entièrement prise par les États-Unis, ou en partie par eux, et en partie par les États séparément.

La question principale doit alors être de savoir si une telle disposition ne peut pas être faite de manière plus pratique et plus efficace, par un régime général issu d’une autorité, que par des régimes différents provenant d’autorités différentes.

Le Secrétaire procède maintenant à l’examen des fonds nécessaires.

Il a été déclaré que la dette des États-Unis se compose de

Les intérêts sur la dette intérieure sont calculés jusqu’à la fin de cette année, car les détails de la mise en œuvre de tout plan épuiseront l’année.

Ainsi payer les intérêts de la dette extérieure, et payer quatre pour cent sur l’ensemble de la dette intérieure, le principal et les intérêts, formant un nouveau capital,

La somme qui, de l’avis du Secrétaire, devrait maintenant être fournie en plus de ce que le service actuel exigera.

En ce qui concerne les tranches de la dette extérieure, celles-ci, de l’avis du Secrétaire, devraient être payées par de nouveaux prêts à l’étranger. Si des fonds pouvaient être commodément épargnés, d’autres exigences, pour les payer, les États-Unis pourraient mal supporter la fuite de liquidités, à la conjoncture actuelle, que la mesure serait susceptible d’occasionner.

Mais à la somme qui a été indiquée pour le paiement des intérêts, il faut ajouter une provision pour le service en cours. Le Secrétaire estime cela à six cent mille dollars; faisant, avec le montant des intérêts, deux millions, huit cent trente-neuf mille, cent soixante-trois dollars et neuf cents.

Cette somme peut, de l’avis du Secrétaire, être obtenue à partir des droits actuels sur les importations et le tonnage, avec les ajouts qui, sans inconvénient possible ni pour le commerce, ni pour l’agriculture, peuvent être effectués sur les vins, les spiritueux, y compris ceux distillés aux États-Unis, les thés et le café.

Le Secrétaire conçoit, que ce sera une politique saine, d’assumer les fonctions sur les articles de ce genre, aussi élevées que cela sera compatible avec la praticabilité d’une collection sûre. Cela réduira la nécessité, à la fois d’avoir recours à l’impôt direct, et d’accumuler des droits là où ils seraient plus gênants pour le commerce, et sur des objets, qui doivent davantage être considérés comme nécessaires à la vie.

Que les articles qui ont été énumérés, porteront, mieux que la plupart des autres, des devoirs élevés, ne peut guère être une question. Ils sont tous, en réalité, des luxes – la plus grande partie d’entre eux des luxes étrangers; certains d’entre eux, dans l’excès dans lequel ils sont utilisés, des luxes pernicieux. Et il n’y en a peut-être aucun, qui ne soit pas consommé en si grande abondance, comme peut, à juste titre, le nommer, source d’extravagance et d’appauvrissement nationaux. La consommation d’esprits ardents en particulier, sans doute beaucoup à cause de leur bon marché, est poussée à l’extrême, ce qui est vraiment à regretter, aussi bien en ce qui concerne la santé et la morale, que l’œconomie de la communauté.

Si l’augmentation des droits tendait à une diminution de la consommation de ces articles, l’effet serait, à tous égards souhaitable. Les économies qu’elle permettrait laisseraient les individus plus à l’aise et favoriseraient une balance commerciale plus favorable. Dans la mesure où cette diminution pourrait s’appliquer aux spiritueux distillés, elle encouragerait la substitution des liqueurs de cyder et de malt, profiterait à l’agriculture et ouvrirait une source de revenus nouvelle et productive.

Il n’est cependant pas probable que cette diminution soit dans une certaine mesure, ce qui annulerait l’avantage attendu pour les recettes de l’augmentation des droits. L’expérience a montré que les luxes de toutes sortes exercent la plus forte emprise sur les attachements de l’humanité, qui, surtout lorsqu’ils sont confirmés par l’habitude, ne leur sont pas facilement aliénés.

Le même fait offre une garantie au commerçant, qu’il n’est pas susceptible d’être lésé par des droits considérables sur de tels articles. Ils commanderont généralement un prix proportionnel. Les principales choses à prendre en compte dans cette perspective sont que les conditions de paiement soient réglementées de manière à ne pas nécessiter d’avances gênantes et que le mode de recouvrement soit sécurisé.

Persuadé comme l’est le Secrétaire, que le financement adéquat de la dette actuelle, en fera une bénédiction nationale: Pourtant, il est si loin d’adhérer à la position, dans la latitude où elle est parfois prévue, que « les dettes publiques sont des avantages publics », une position invitant à la prodigalité, et susceptible d’abus dangereux, — qu’il souhaite ardemment la voir incorporée, comme maxime fondamentale, dans le système de crédit public des États-Unis, que la création de dette devrait toujours être accompagnée des moyens d’extinction. Il considère cela comme le véritable secret pour rendre le crédit public immortel. Et il suppose, qu’il est difficile de concevoir une situation, dans laquelle il peut ne pas y avoir d’adhésion à la maxime. Au moins ressent-il une sollicitude sans faille, que cela puisse être tenté par les États-Unis, et qu’ils puissent commencer leurs mesures pour l’établissement du crédit, avec le respect de celui-ci.