Le seguenti attività chiave si verificano tipicamente durante la fase di costruzione di un PPP.
- Il partner privato deve stabilirsi in loco e ottenere le autorizzazioni e le autorizzazioni necessarie per consentire l’esecuzione dei lavori di costruzione;
- Il partner privato deve finalizzare la progettazione per i lavori di costruzione;
- I lavori di costruzione devono essere eseguiti; e
- L’infrastruttura completata deve essere commissionata e consegnata al team operativo.
6.1.1. Creazione e autorizzazione del sito del progetto
Nella maggior parte dei PPP che comportano la costruzione di infrastrutture, il governo metterà a disposizione del partner privato terreni (a volte con edifici e infrastrutture esistenti). Durante la durata del progetto, il partner privato gestirà il funzionamento e la manutenzione del terreno e delle infrastrutture.
Nella fase di valutazione, il governo avrebbe dovuto commissionare un’indagine approfondita da parte di esperti adeguatamente qualificati su tutti i diritti di proprietà e su tutte le restrizioni relative al titolo e all’uso del suolo (e su eventuali miglioramenti). Ciò è fatto per garantire che il progetto non sia compromesso a causa di una scoperta tardiva di un reclamo di terzi sul terreno o di una restrizione dell’uso del suolo che potrebbe ritardare o impedire la costruzione del progetto o interferire con il possesso del terreno da parte del privato. Se ha seguito le buone pratiche, il governo avrà anche intrapreso la necessaria acquisizione di terreni da residenti legittimi e gestito il trasferimento di eventuali altri occupanti. A seconda della posizione del sito e della natura del progetto, il governo potrebbe anche aver dovuto costruire una strada di accesso e garantire la disponibilità di servizi pubblici nel sito.
Il governo avrebbe dovuto quindi richiedere agli offerenti di condurre un’indagine approfondita del sito del progetto proposto, compresi eventuali edifici o infrastrutture esistenti situati in esso e le condizioni del sito. L’indagine sulle condizioni del sito dovrebbe includere indagini sulle condizioni climatiche, idrologiche, idrogeologiche, ecologiche, ambientali, geo-tecniche, archeologiche e paleontologiche del sito del progetto. La portata e la portata di tale indagine dipenderanno dalla complessità della proposta progettuale e ingegneristica di ciascun offerente per i lavori da erigere nel sito del progetto.
Queste azioni del governo prima dell’aggiudicazione dell’appalto avranno assicurato che entrambe le parti siano ben consapevoli dei problemi e dei rischi legati al territorio.
I problemi relativi ai siti scelti e alle condizioni possono e possono emergere durante la fase di costruzione. Uno dei problemi più comuni è la consegna tempestiva del sito alla parte privata e il suo subappaltatore di costruzione. Per i progetti con un singolo sito, si raccomanda che il governo assicuri che il sito sia disponibile e consegnato immediatamente dopo la firma del contratto. Ciò garantirà che almeno le controversie relative alla consegna dei terreni siano evitate.
La disponibilità del sito è più complessa nei progetti con requisiti territoriali estesi su un gran numero di proprietà distinte. Questi includono progetti che coinvolgono strade, ferrovie, condutture e linee di trasmissione. Sebbene la consegna di un singolo tratto continuo di terra sia l’ideale, non è sempre possibile. Nei casi in cui non è possibile, il governo deve garantire che non si sottoponga a controversie e reclami da parte del partner privato.
Un rapporto di NAO (2014) discute alcune delle sfide che possono verificarsi durante la fase di costruzione sull’esempio di un progetto di rifiuti PPP nel Surrey, Regno Unito (UK). Il contratto Surrey non era stato in grado di ottenere il permesso di pianificazione. Primo, si è verificato un problema in cui una domanda di pianificazione per un sito a Redhill fallito perché Comitato di pianificazione del Surrey County Council respinto, e il secondo consenso di pianificazione per un sito a Capel è stato successivamente invertito a seguito di un controllo giudiziario.
I processi di consegna dei terreni devono essere dettagliati nel contratto di PPP. È importante sottolineare che gli obblighi di entrambe le parti di mitigare gli effetti della consegna tardiva dei terreni devono essere esplicitamente indicati nel contratto. Vi sono esempi di reclami da parte di un partner privato per un contratto di PPP di trasporto perché non era disponibile un solo tratto di terreno e di conseguenza tutti i lavori di costruzione sono cessati fino alla consegna del terreno. In realtà, un piano ragionevole work-around avrebbe potuto essere concordato con perdite minime di tempo e denaro per entrambe le parti.
6.1.2. Progettazione
La fase di progettazione del progetto passerà inevitabilmente attraverso le fasi, dalla progettazione concettuale fino alla progettazione finale, specificate per eseguire i lavori di costruzione come da contratto di PPP.
La responsabilità di ottenere qualsiasi consenso relativo alle specifiche di progettazione, costruzione, ingegneria, tecnica e installazione presentate dal partner privato (come qualsiasi consenso edilizio e qualsiasi registrazione della decisione relativa alle approvazioni delle indagini ambientali richieste) dovrebbe essere a carico del privato. Poiché il partner privato sopporta i rischi di progettazione e costruzione nel progetto, dovrebbe anche assumersi la responsabilità di identificare e ottenere tutti i consensi relativi alla progettazione e alla costruzione. In caso contrario, questi rischi saranno trasferiti di nuovo al governo.
Il partner privato deve anche allocare tempo adeguato nel suo programma di lavori per l’ottenimento di tutti tali consensi. Nei casi in cui i ritardi sono inevitabili nell’ottenimento di tali consensi, non dovrebbero ritardare il progresso del PPP stesso. Al contrario, ciò può essere affrontato attraverso meccanismi alternativi (come gli eventi di soccorso), nella misura in cui tali ritardi non siano imputabili ad alcuna colpa da parte del partner privato o dei suoi subappaltatori.
Le proposte di progettazione presentate dal partner privato in fase di offerta sono tipicamente di natura concettuale. Tuttavia, durante la valutazione dell’offerta del partner privato e i negoziati sul contratto di PPP (e in ogni caso prima della data della firma) il governo avrebbe dovuto accertarsi che le proposte progettuali del partner privato incluse nella sua offerta raggiungeranno le specifiche di produzione richieste come stabilito nella RFP.
Il partner privato deve essere l’unico responsabile della progettazione. Il governo dovrebbe avere il diritto di rivedere il design e consigliare il partner privato di eventuali aree di non conformità con il contratto. Il contratto può vietare al partner privato di procedere con la costruzione fino a quando il governo non dà la sua approvazione per andare avanti dopo la sua revisione del progetto.
Tuttavia, il governo non dovrebbe avere diritti di approvazione nei confronti del progetto che equivarrebbero ad accettare da esso eventuali errori o inadeguatezze nel progetto. In questo modo, il governo si assicura che la progettazione e la costruzione sono conformi alle specifiche di uscita (e le prescrizioni di costruzione se presenti), ma il partner privato rimane responsabile per il raggiungimento delle specifiche di uscita e per qualsiasi fallimento del progetto. Se il governo approva il progetto, il partner privato potrebbe sostenere che il governo ha accettato il rischio che il progetto non possa, in futuro, consentire al partner privato di soddisfare le specifiche di output. Allo stesso modo in questa situazione, i rischi legati ai costi del ciclo di vita possono tornare a carico del governo.
6.1.3. Costruzione del progetto
La costruzione, in generale, può assumere molte forme di consegna del prodotto finale. Non è raro che l’imprenditore edile divida il lavoro in fasi o pacchetti più piccoli per raggiungere le sue pietre miliari. In questo caso, l’imprenditore edile spesso gara singoli pacchetti di lavoro fuori ai subappaltatori. Tuttavia, il contraente principale manterrà la responsabilità della qualità di tutto il lavoro e del coordinamento delle attività del subappaltatore.
Durante i lavori di costruzione, ci sono molte questioni da considerare, ma i punti più importanti sono i seguenti.
- Sono stati imposti all’appaltatore requisiti di qualità adeguati e un obbligo di diligenza?
- C’è qualche garanzia che i difetti identificati nelle opere ispezionate saranno risolti?
- Esiste un periodo di responsabilità per difetti e, in caso affermativo, per quale periodo?
- L’appalto distingue tra i diversi aspetti dell’opera, ad esempio tra ingegneria e opere civili?
- Il progetto è stato affrontato in modo appropriato?
- Il programma del progetto è ottimista o realistico?
- In caso di controversia, quali sono le procedure che verrebbero implementate?
Le attività durante i lavori di costruzione sono numerose, ma il periodo più intenso di lavoro è nel mezzo della fase in cui vengono consegnati tutti i pacchetti di lavoro. È in questa fase del progetto che sarebbero coinvolti molti subappaltatori. Di conseguenza, è particolarmente importante prestare attenzione al sequenziamento, ai tempi di consegna del materiale e a qualsiasi questione di conformità legislativa sensibile al tempo che possa interrompere il programma.
6.1.4. Messa in servizio e consegna al team operativo
Prima che il bene sia formalmente consegnato al team operativo, ci sono alcuni passaggi che devono essere eseguiti dal certificatore o ingegnere indipendente (o ispettore di costruzione o ingegnere) (vedere la sezione 0 di seguito) per conto del governo. Queste attività comprendono la verifica di un bene (vedere la sezione 7.3.3 di seguito) e il rilascio del certificato di completamento.
Quando si tratta di testare un bene, il contratto di PPP dovrebbe stabilire i requisiti per la notifica che un bene è pronto per l’ispezione da parte del certificatore indipendente. Dovrebbe richiedere al partner privato di dare al certificatore indipendente l’accesso al sito per osservare i test ed esaminare il bene, e deve includere qualsiasi documentazione che possa aiutare come prova ai risultati dei test di performance.
Se i test di performance per la disponibilità di un bene falliscono, il partner privato deve porre rimedio a tali difetti al fine di ottenere il certificato di completamento.
Il certificato di completamento è rilasciato dal certificatore indipendente (o dall’autorità sulla base delle prove riportate dall’ingegnere di costruzione, ingegneria e ispezione in alcuni paesi) ed è la prova contrattuale che la fase di costruzione è completa. Una volta rilasciato, in genere esiste un processo in cui il certificatore indipendente, l’autorità o il partner privato (a seconda della natura e delle esigenze del progetto) rilascia un certificato o un’autorizzazione per la disponibilità dell’infrastruttura e l’inizio dei servizi. Questo è noto in molte giurisdizioni come” data di inizio del servizio “o”data di inizio operativo”.
In alcuni progetti, il certificato di completamento e di disponibilità o di attivazione dei servizi l’autorizzazione può rispondere a un approccio in due fasi, con un collaudo provvisorio delle opere (provvisorio o certificato di completamento), che consente di entrare in operazioni a condizione che:
- il progetto è stato sostanzialmente completato;
- Operazioni può iniziare sotto gli standard di sicurezza adeguati; e
- È stato rilevato solo un elenco di difetti minori o non conformità di minore rilevanza (di solito indicato come “punch list”) e questi non impediscono l’inizio del servizio.
Le voci “punch list” possono essere risolte entro un certo tempo (che darà diritto al partner privato a ricevere l’autorizzazione definitiva).
Il governo non dovrebbe generalmente cercare di imporre pietre miliari pre-inizio del servizio nelle fasi di costruzione/sviluppo o in altro modo accettare la consegna dei lavori in fasi prima dell’inizio del servizio, in quanto ciò potrebbe invertire la prescritta allocazione del rischio.
Nei progetti che sono parzialmente finanziati mediante un contributo di capitale da parte del governo, può essere necessario prevedere il raggiungimento di pietre miliari di costruzione quando i pagamenti di contributi di capitale saranno effettuati al partner privato. Ciò può influire sul trasferimento del rischio in quanto il governo si sta inserendo nel metodo di costruzione del partner privato. Quando ciò avviene sulla base di una maggiore efficienza finanziaria del progetto, i termini di tali pagamenti milestone devono essere accuratamente elaborati e devono mostrare un rapporto qualità-prezzo complessivo.
In alcuni PPP, può essere opportuno iniziare il servizio nonostante la costruzione incompleta. In questo caso, il governo deve garantire che il partner privato rimanga sempre incentivato (attraverso il meccanismo di pagamento) a completare le opere in sospeso. In alcuni PPP può essere possibile avere l’inizio del servizio graduale (cioè, diversi edifici o sezioni o diversi pezzi di impianti e attrezzature che vengono messi in servizio a diverse tappe del PPP). In queste situazioni, può essere giustificata un’adeguata introduzione graduale del flusso di entrate o l’uso di sanzioni per il completamento tardivo. In questo caso, il governo può prevedere che la piena attivazione dei servizi avverrà solo quando tutte le fasi del progetto la richiesta di uscita livello di specificazione, che sarebbe incentivare il partner privato, per portare loro la richiesta di uscita specifica i livelli il più velocemente possibile o prevedere che la parziale attivazione dei servizi possono essere ottenute in ogni fase raggiunge l’uscita livello di specificazione per i servizi forniti.