Las siguientes actividades clave ocurren típicamente durante la fase de construcción de una PPP.
- El socio privado debe establecerse en el lugar y obtener los permisos y autorizaciones necesarios para llevar a cabo las obras de construcción;
- El socio privado debe finalizar el diseño de las obras de construcción;
- Las obras de construcción deben llevarse a cabo; y
- La infraestructura completada debe ser puesta en servicio y entregada al equipo operativo.
6.1.1. Establecimiento del lugar del proyecto y permisos de autorización
En la mayoría de las asociaciones público-privadas que implican la construcción de infraestructura, el gobierno pondrá a disposición del socio privado terrenos (a veces con edificios e infraestructura existentes ubicados en ellos). Durante el plazo del proyecto, el socio privado gestionará la operación y el mantenimiento del terreno y la infraestructura.
In the Appraisal Phase, the government should have commissioned a thorough investigation by appropriately qualified experts of all property rights in, and all title and land use restrictions attaching to, the land (and any improvements thereon). Esto se hace para garantizar que el proyecto no se vea en peligro debido a un descubrimiento tardío de una reclamación de terceros sobre la tierra o una restricción del uso de la tierra que podría retrasar o impedir la construcción del proyecto o interferir con la posesión de la tierra por parte de la parte privada. Si ha seguido una buena práctica, el gobierno también habrá emprendido la adquisición necesaria de tierras de residentes legítimos y gestionado la reubicación de otros ocupantes. Dependiendo de la ubicación del lugar y de la naturaleza del proyecto, el gobierno también puede haber tenido que construir una carretera de acceso y garantizar la disponibilidad de servicios públicos en el lugar.
El gobierno debería haber exigido a los licitantes que realizaran una investigación exhaustiva del lugar del proyecto propuesto, incluidos los edificios o infraestructuras existentes en él y las condiciones del lugar. La investigación del estado del sitio debe incluir estudios de las condiciones climáticas, hidrológicas, hidrogeológicas, ecológicas, ambientales, geo-técnicas, arqueológicas y paleontológicas en el sitio del proyecto. El alcance y el alcance de dicha investigación dependerán de la complejidad de la propuesta de diseño e ingeniería de cada licitante para las obras que se construyan en el lugar del proyecto.
Estas acciones del gobierno antes de la adjudicación del contrato habrán asegurado que ambas partes son muy conscientes de los problemas y riesgos relacionados con la tierra.
Durante la fase de construcción pueden surgir y surgen problemas con respecto a los sitios elegidos y las condiciones. Uno de los problemas más comunes es la entrega oportuna del sitio a la parte privada y su subcontratista de construcción. Para los proyectos con un solo sitio, se recomienda que el gobierno se asegure de que el sitio esté disponible y entregado inmediatamente después de la firma del contrato. Esto asegurará que al menos se eviten las disputas relacionadas con la entrega de tierras.
La disponibilidad del sitio es más compleja en proyectos con extensos requisitos de terreno en un gran número de propiedades distintas. Estos incluyen proyectos que involucran carreteras, ferrocarriles, tuberías y líneas de transmisión. Aunque la entrega de un solo tramo continuo de tierra es ideal, no siempre es posible. En los casos en que no sea posible, el gobierno debe asegurarse de que no se somete a disputas y reclamaciones del socio privado.
Un informe de NAO (2014) analiza algunos de los desafíos que pueden ocurrir durante la fase de construcción en el ejemplo de un proyecto de residuos PPP en Surrey, Reino Unido (Reino Unido). El contrato de Surrey no había sido capaz de obtener el permiso de planificación. En primer lugar, se produjo un problema cuando una solicitud de planificación para un sitio en Redhill falló porque el Comité de Planificación del Consejo del Condado de Surrey la rechazó, y el segundo consentimiento de planificación para un sitio en Capel se revocó posteriormente después de una revisión judicial.
Los procesos de entrega de terrenos deben detallarse en el contrato de APP. Es importante destacar que las obligaciones de ambas partes de mitigar los efectos de la entrega tardía de la tierra deben enunciarse explícitamente en el contrato. Hay ejemplos de reclamaciones de un socio privado a un contrato de APP de transporte porque no se disponía de un solo tramo de terreno y, en consecuencia, todas las obras de construcción cesaron hasta que se entregó el terreno. En realidad, se podría haber acordado un plan de trabajo razonable con pérdidas mínimas de tiempo y dinero para ambas partes.
6.1.2. Diseño del proyecto
La fase de diseño del proyecto pasará inevitablemente por las etapas, desde el diseño conceptual hasta el diseño final, especificadas para llevar a cabo las obras de construcción según el contrato de PPP.
La responsabilidad de obtener cualquier consentimiento relacionado con las especificaciones de diseño, construcción, ingeniería, técnicas e instalación presentadas por el socio privado (como cualquier consentimiento de construcción y cualquier registro de decisiones sobre Aprobaciones de Investigación Ambiental requeridas) debe correr a cargo de la parte privada. Dado que el socio privado asume los riesgos de diseño y construcción en el proyecto, también debe asumir la responsabilidad de identificar y obtener todos los consentimientos relacionados con el diseño y la construcción. De lo contrario, estos riesgos se transferirán de nuevo al gobierno.
El socio privado también debe asignar el tiempo adecuado en su programa de trabajo para la obtención de todos estos consentimientos. En los casos en que los retrasos sean inevitables en la obtención de tales consentimientos, no deben retrasar el progreso de la propia APP. En cambio, esto puede resolverse mediante mecanismos alternativos (como las actividades de socorro), en la medida en que esas demoras no sean imputables a ninguna culpa del asociado privado o de sus subcontratistas.
Las propuestas de diseño presentadas por el socio privado en la fase de licitación son típicamente de naturaleza conceptual. Sin embargo, durante la evaluación de la oferta del socio privado y las negociaciones sobre el contrato de colaboración público-privada (y en cualquier caso antes de la fecha de la firma), el gobierno debería haberse cerciorado de que las propuestas de diseño del socio privado incluidas en su oferta cumplirán las especificaciones de producción requeridas según lo establecido en la solicitud de propuestas.
El socio privado debe ser el único responsable del diseño. El gobierno debería tener derecho a revisar el diseño y a informar al socio privado de cualquier incumplimiento del contrato. El contrato puede prohibir que el socio privado continúe con la construcción hasta que el gobierno dé su aprobación para avanzar después de su revisión del diseño.
Sin embargo, el gobierno no debe tener derechos de aprobación con respecto al diseño que equivalgan a aceptar errores o deficiencias en el diseño. De esta manera, el gobierno se asegura de que el diseño y la construcción se ajustan a la especificación de producción (y a las prescripciones de construcción, si las hubiere), pero el socio privado sigue siendo responsable del cumplimiento de la especificación de producción y de cualquier fallo del diseño. Si el gobierno aprueba el diseño, el socio privado podría argumentar que el gobierno ha aceptado el riesgo de que el diseño no le permita, en el futuro, cumplir con la especificación de producción. Del mismo modo, en esta situación, los riesgos relacionados con los costos del ciclo de vida pueden volver a recaer en el gobierno.
6.1.3. Construcción de proyectos
La construcción, en general, puede adoptar muchas formas de entrega del producto final. No es raro que el contratista de la construcción divida el trabajo en fases o paquetes más pequeños para lograr sus hitos. En este caso, el contratista de la construcción a menudo licitará paquetes de trabajo individuales a subcontratistas. Sin embargo, el contratista principal seguirá siendo responsable de la calidad de todo el trabajo y de la coordinación de las actividades de los subcontratistas.
Durante los trabajos de construcción, hay muchos problemas a considerar, pero los puntos más importantes son los siguientes.
- ¿Se han impuesto requisitos de calidad apropiados y un deber de cuidado al contratista?
- ¿Hay alguna garantía de que los defectos identificados en las obras inspeccionadas se remediarán?
- ¿Existe un período de responsabilidad por defectos y, en caso afirmativo, durante qué período?
- ¿Establece el contrato alguna distinción entre los diferentes aspectos de la obra, por ejemplo, entre ingeniería y obras civiles?
- ¿Se ha abordado adecuadamente el diseño?
- ¿El calendario del proyecto es optimista o realista?
- En caso de litigio, ¿cuáles son los procedimientos que se aplicarían?
Las actividades durante las obras de construcción son numerosas, pero el período de mayor intensidad de trabajo se encuentra en la mitad de la fase en la que se entregan todos los paquetes de trabajo. En esta etapa del proyecto participarían muchos subcontratistas. Como resultado, es particularmente importante prestar atención a la secuencia, los plazos de entrega del material y cualquier asunto de cumplimiento legislativo sensible al tiempo que pueda interrumpir el programa.
6.1.4. Puesta en marcha y Entrega al Equipo de Operaciones
Antes de que el activo se entregue formalmente al equipo de operaciones, hay ciertos pasos que deben ser llevados a cabo por el certificador o ingeniero independiente (o inspector o ingeniero de construcción) (consulte la sección 0 a continuación) en nombre del gobierno. Estas actividades incluyen el ensayo de un activo (véase la sección 7.3.3 infra) y la emisión del certificado de finalización.
Cuando se trate de la prueba de un activo, el contrato de CPP debe establecer los requisitos para la notificación de que un activo está listo para su inspección por el certificador independiente. Debe exigir al socio privado que dé acceso al lugar al certificador independiente para que observe las pruebas y examine el activo, y debe incluir toda la documentación que sirva de prueba de los resultados de las pruebas de rendimiento.
Si las pruebas de rendimiento para la preparación de un activo fallan, el socio privado debe remediar dichos defectos para obtener el certificado de finalización.
El certificado de finalización es emitido por el certificador independiente (o por la autoridad sobre la base de las pruebas presentadas por el ingeniero de Construcción, Ingeniería e Inspección en algunos países) y constituye una prueba contractual de que la fase de construcción ha finalizado. Una vez emitido, suele haber un proceso mediante el cual el certificador independiente, la autoridad o el asociado privado (según la naturaleza y las necesidades del proyecto) expide un certificado o autorización para la disponibilidad de la infraestructura y el comienzo de los servicios. Esto se conoce en muchas jurisdicciones como la «fecha de inicio del servicio» o la «fecha de inicio de la operación».
En algunos proyectos, el certificado de finalización y la autorización de disponibilidad o inicio de servicio pueden responder a un enfoque en dos etapas con una aceptación provisional de las obras (o un certificado de finalización provisional) que permite entrar en operaciones siempre que::
- el proyecto se ha completado sustancialmente;
- Las operaciones pueden comenzar con las normas de seguridad adecuadas; y
- Solo se ha detectado una lista de defectos menores o incumplimientos de menor importancia (generalmente conocida como la «lista de punch») y estos no impiden el inicio del servicio.
Los elementos de la «lista de punch» se pueden resolver dentro de un tiempo determinado (lo que dará derecho al socio privado a recibir la autorización definitiva).
En general, el gobierno no debe tratar de imponer hitos previos a la iniciación del servicio en las fases de construcción o desarrollo ni aceptar de otro modo la entrega de las obras por etapas antes de la iniciación del servicio, ya que esto puede invertir la asignación de riesgos prescrita.
En los proyectos que se financian en parte mediante una contribución de capital del Gobierno, puede ser necesario prever el logro de hitos de construcción cuando se realicen pagos de contribución de capital al socio privado. Esto puede afectar a la transferencia de riesgos a medida que el gobierno se está insertando en el método de construcción del socio privado. Cuando esto se hace sobre la base de una mayor eficiencia financiera del proyecto, las condiciones de los pagos por hitos deben elaborarse cuidadosamente y mostrar una relación óptima costo-calidad general.
En algunas APP, puede ser apropiado iniciar el servicio a pesar de que la construcción esté incompleta. En este caso, el gobierno debe asegurarse de que el socio privado siempre esté incentivado (a través del mecanismo de pago) para completar las obras pendientes. En determinadas APP, puede ser factible iniciar el servicio por etapas (es decir, diferentes edificios o secciones o diferentes piezas de planta y equipo que se pongan en servicio en diferentes etapas de la APP). En estas situaciones, puede justificarse una introducción gradual adecuada de la corriente de ingresos o el uso de sanciones por finalización tardía. En esos casos, el gobierno puede estipular que sólo se iniciará el servicio completo cuando todas las fases del proyecto alcancen el nivel de especificación de productos requerido, lo que incentivaría al asociado privado a que alcanzara todos los niveles de especificación de productos requeridos lo antes posible, o estipular que se iniciará el servicio parcial cuando cada fase alcance el nivel de especificación de productos para los servicios prestados.