Publicaciones actuales

El proceso democrático, o la pesadilla del burócrata

Faust, Jörg
La columna actual (2009)

Bonn: Instituto Alemán de Desarrollo / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) (La columna actual del 8 de junio de 2009)

Bonn, 8 de junio de 2009. Cuando se trata de suministrar a sus ciudadanos bienes y servicios públicos, las democracias son superiores a los regímenes autoritarios, al menos a largo plazo. Sin embargo, a pesar de este dividendo de la democracia, para algunas personas el proceso democrático sigue pareciendo a veces demasiado complejo, engorroso, ineficiente, vociferante: aquí tenemos que pensar solo en el proceso que conduce a decisiones importantes en el contexto de la actual crisis económica. Los políticos tienen una manera de cambiar sus posiciones de un día para otro, y lo que ayer era la línea dura de un partido, hoy puede ser un asunto completamente diferente. Incluso en los casos en que se trata de proyectos de reforma a largo plazo sobre los que las partes interesadas han llegado a un consenso básico, las democracias a menudo parecen relativamente poco fiables en lo que respecta a la planificación y las estrategias a largo plazo. Para citar un ejemplo de Alemania, desde hace décadas existe un consenso en el sentido de que el federalismo alemán necesita una reforma. Sin embargo, el proceso de traducir esta visión básica en la práctica política ha sido muy gradual; de hecho, ha desgastado a una comisión de reforma tras otra y ha ido acompañado de disputas aparentemente interminables entre los actores involucrados. Otras piezas importantes de asuntos pendientes, como la reforma de los sistemas de salud y pensiones del país, se han caracterizado menos por una rápida implementación de planes y estrategias a largo plazo que por una serie de procesos iterativos que pueden parecerse más a la cacofonía de la disputa de grupos de interés en modo de repetición.
Entonces, ¿por qué es que en las democracias representativas los procesos políticos de este tipo en última instancia conducen a mejores resultados que en los sistemas políticos en vigor en los regímenes autocráticos? El primer punto importante es que la democracia no es simplemente un espectáculo de consenso orquestado en el que los actores involucrados llegan a un acuerdo, a través de las líneas partidarias, sobre un conjunto de conceptos de política, que luego proceden a implementar en todos los ámbitos y a largo plazo. La democracia es, en cambio, una forma inclusiva de gestión de conflictos, que sienta las bases para que los conflictos sustantivos se desarrollen por medios no violentos y sobre la base de un conjunto de procedimientos democráticos. Es decir, el consenso entre los actores involucrados se extiende «solo» a los elementos fundamentales de la democracia, a las elecciones justas y libres, a la libertad de prensa y al derecho de reunión, al respeto de los derechos humanos, etc. Otra cosa que inevitablemente encontramos en las democracias es el consenso sobre la necesidad de someter las controversias a un poder judicial independiente para su resolución. Sin embargo, cuando se trata de cuestiones sustantivas concretas, como, por ejemplo, la política ambiental, de salud o de educación, rara vez hay motivos para esperar que se alcance un consenso, en particular a largo plazo. Y eso no tiene nada de malo.
Porque las funciones de la competencia democrática se asemejan, en cierto modo, al proceso de competencia económica, en el que los partidos, que compiten por el voto, se ven obligados a buscar su orientación en preferencias de grupos de intereses sociales que pueden diferir bastante sustancialmente. Para que se mantengan firmes en esta competencia, las partes deben tratar constantemente de orientar sus actividades a las preferencias articuladas, por ejemplo, por agentes de la sociedad civil o representantes de intereses sociales. Esta «orientación al cliente» obliga a los partidos a adaptar constantemente sus posiciones políticas, mientras que la competencia política los induce a definir perfiles partidistas estrictos y a buscar nuevas soluciones propias. Y al igual que en el caso de la competencia económica, la «orientación al cliente», la innovación y la imitación (los medios preferidos para difundir conceptos de política que han demostrado su valía) representan las ventajas clave de la democracia. El hecho de que estos procesos sean virtualmente inmunes a la planificación a largo plazo, de naturaleza incremental, y que estén constantemente acompañados por un cabildeo descarado y el bullicio del mercado político es parte integrante de un proceso que está arraigado, al mismo tiempo, en la inclusión y la competencia. En formas análogas a la competencia económica, una vez descrita por Friedrich Hayek como un proceso de descubrimiento abierto, la competencia democrática compensa el conocimiento y la capacidad que los individuos pueden carecer cuando se trata de desarrollar e implementar planes sostenibles en sociedades complejas y altamente dinámicas.
Los peligros pueden surgir solo si se permite que se abra un abismo entre los ciudadanos y sus representantes electos y autoridades ejecutivas, con una burocracia ministerial cada vez más aislada y grupos de presión que dominan la escena. Tales tendencias hacia el aislamiento son, en cierta medida, una reacción «natural» por parte de la maquinaria gubernamental. De hecho, el proceso democrático bien puede resultar ser la pesadilla de los burócratas. Porque él o ella, a cargo de la planificación y la ejecución, se enfrenta constantemente a la volatilidad de los procesos políticos que, una y otra vez, pueden descarrilar las estrategias de planificación y ejecución que se acaban de adoptar. Esta es la razón por la que tanto los poderosos grupos de interés como los que toman las decisiones del gobierno tienen grandes incentivos para hacer la vista gorda a las preferencias de la ciudadanía. Cuando los procesos en cuestión tienen una estructura más clara, esto puede significar que la política se hace a puertas cerradas de la burocracia ministerial, aunque este enfoque está obligado, a largo plazo, a socavar la apertura de la competencia democrática. La exigencia rigurosa de una mayor transparencia en los procesos de adopción de decisiones políticas puede resultar útil para hacer frente a tendencias excluyentes de este tipo. Pero más participación cívica basada en procedimientos participativos, p. ej. a nivel municipal, los esfuerzos por fortalecer los elementos de la democracia directa también pueden servir para contrarrestar cualquier erosión progresiva de la inclusividad del proceso de competencia democrática.
La Serie Democracia se compone de tres Columnas actuales del Dr. Jörg Faust:

• Democracia en crisis, o: ¿Qué tan favorable al desarrollo es la democracia? 30 de marzo 2009;

• «¿Autocracias atractivas? 4 de mayo de 2009;
• El Proceso Democrático, o la Pesadilla del Burócrata, 8 de junio de 2009.